Behördliche Genehmigung für Ihre Veranstaltung?

01.02.2020

Das ganze Jahr über finden eine ganze Reihe von Veranstaltungen aller Art statt – zugleich sind die Vorbereitungen für die ersten Open Airs und Stadtfeste der Saison 2020 in vollem Gange. Und wieder stellen sich für viele Veranstalter und Behördenvertreter auch formale Fragen der Zusammenarbeit. Von der Antragstellung über die Zuständigkeit und das Verfahren bis hin zur möglicherweise notwendigen Genehmigung und allfälligen Auflagen ist vieles noch unbekannt oder sogar ungeklärt und führt am Ende oft zu vielen Diskussionen. Oder es wird einfach so gemacht wie die letzten Jahre – aber war das auch immer korrekt? Die Autoren versuchen hier einen Überblick zu geben und möchten damit gerne einen Beitrag für ein besseres Miteinander leisten.

Bei der Frage, wie das Zusammenspiel von Veranstaltern und den öffentlichen Behörden funktioniert, herrscht in Deutschland große Unsicherheit. Unsicherheit hinsichtlich der Zuständigkeiten und Unsicherheit auch hinsichtlich des anzuwendenden Rechts und der daraus folgenden Eingriffsrechte sowie der Eingriffsnotwendigkeiten. Welche Behörde muss eigentlich aktiv werden und wie stark kann die Behörde in die Veranstaltungsorganisation eingreifen? Und muss sie eigentlich handeln oder kann sie es auch bleiben lassen?

Doch was ist das eigentlich – eine Veranstaltung?

Wenn wir hier von Veranstaltung sprechen, dann meinen wir ein zeitlich begrenztes und geplantes Ereignis, an dem eine Gruppe von Menschen teilnimmt und dabei einem definierten Ziel, einer thematischen und inhaltlichen Bindung oder Zweckbestimmung folgt, wobei die Organisation des Ereignisses in der abgegrenzten Verantwortung eines Veranstalters, also einer Person, einer Organisation oder einer Institution liegt.[1] Ob die Veranstaltung öffentlich oder kostenpflichtig ist, spielt im ersten Betrachtungsschritt zunächst noch keine Rolle. Von Veranstaltungen abzugrenzen sind Versammlungen i. S. d. Art. 8 GG, also z. B. Demonstrationen. Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen Erörterung oder Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung[2] - diese soll nicht Gegenstand dieser Betrachtung sein.

Keine allgemeine Genehmigungspflicht für Veranstaltungen

Zunächst ist festzustellen, dass es bis heute keine spezifischen Rechtsgrundlagen für den verwaltungsrechtlichen Umgang mit Veranstaltungen gibt. Es gibt in Deutschland kein Veranstaltungsgesetz. Verschiedene Versuche, das Veranstaltungswesen und die damit verbundenen Fragen zur Veranstaltungssicherheit einheitlich zu regeln, sind bisher gescheitert. Die teilweise Herein- und Herausnahme von Veranstaltungen im Freien im Rahmen verschiedener Novellierungen sowohl der Musterversammlungsstättenverordnung als auch der bundeslandspezifischen Umsetzung als auch die Rechtssetzungsversuche hinsichtlich einer Veranstaltungssicherheitsverordnung können hier als Beispiel dienen.

Daraus folgt, dass es "die Genehmigung" einer Veranstaltung nicht gibt. Insbesondere wird für die Durchführung einer Veranstaltung an sich in der Regel keine Genehmigung benötigt.[3] Verschiedene Inhalte, Orte und Veranstalter erfüllen unterschiedliche Tatbestände unterschiedlicher Vorschriften, bringen unterschiedliche Zuständigkeiten und damit auch differenzierte Anforderungen sowohl seitens der Veranstalter als auch seitens der Behörden mit sich. Genehmigt im eigentlichen Sinn werden formal also immer nur einzelne Aspekte einer Veranstaltung. 

Sonderregelung in Bayern und Thüringen

Bayern und Thüringen haben auf der Grundlage der Polizeigesetze Sonderregelungen für öffentliche Veranstaltungen getroffen. Nach Art. 19 Landesstraf- und Verordnungsgesetz Bayern, bzw. § 4 Ordnungsbehördengesetz Thüringen besteht zunächst eine Verpflichtung, alle "öffentlichen Vergnügungen" bei der Gemeinde anzuzeigen. Eine darüberhinausgehende Genehmigung der Gemeinde ist erforderlich, 1. wenn die Veranstaltung nicht fristgerecht[4] angezeigt wurde, 2. für alle motorsportlichen Veranstaltungen und 3. bei größeren Veranstaltungen (über 1000 Besucher), die nicht in dafür bestimmten Anlagen stattfinden sollen. Die Genehmigungspflicht gilt also nicht bei Veranstaltungen, die in dem Nutzungszweck und der bestehenden Nutzungsgenehmigung der Versammlungsstätte stattfinden, da diese Versammlungsstätten im Rahmen des Sonderbaurechts bereits geprüft und genehmigt sind.

Welche Vorschriften sind anwendbar?

Für alle Beteiligten, die mit der Genehmigung von Veranstaltungen zu tun haben, ist die Frage nach den einschlägigen gesetzlichen Regelungen von großer Bedeutung. Die Veranstalter auf der einen Seite müssen sich sicher sein, die erforderlichen Anzeigen gemacht zu haben und etwaige Genehmigungen frühzeitig beantragt zu haben. Aber auch die Behördenmitarbeiter müssen wissen, welche Aktivitäten überhaupt und wenn, nach welchen Regelungen wie zu genehmigen sind.

Entscheidende Kriterien zur Bestimmung von Zuständigkeiten und für die Frage, welche Rechtsvorschriften anwendbar sind, sind Art, Inhalt und Ort der Veranstaltung. Auch ist zu klären, wer eigentlich der Veranstalter ist, weil dieser als Adressat einer möglichen verwaltungsrechtlichen Verfügung herhalten muss. Nicht zuletzt mag noch eine Rolle spielen, für wen die Veranstaltung eigentlich zugelassen ist.

Die deutsche Veranstaltungslandschaft ist sehr vielfältig. In den Städten und Gemeinden herrscht ein reger Kulturbetrieb bei Open Airs, in Arenen, Stadt- und Mehrzweckhallen, Konzerthäusern und Theatern. Messen und Märkte dienen der Information und dem Konsum, Volks-, Straßen- und Vereinsfeste dem gesellig-sozialen Miteinander der Bevölkerung. In einer fünften und vielleicht sogar einer sechsten Jahreszeit werden das traditionell-gesellige und auch das närrische Brauchtum gepflegt. Manch eine Veranstaltung lässt sich diesen Kategorien gar nicht zuordnen, auch vielfältige Mischformen prägen das Bild der Veranstaltungswelt. Und doch sind mit den Inhalten einer Veranstaltung einige rechtliche Fragen und damit auch Fragen einer möglicherweise notwendigen Genehmigung verbunden: Bei Musikveranstaltungen kommt beispielsweise oft der Lärm- und Nachbarschutz ins Spiel, werden Speisen und Getränke – vielleicht sogar Alkoholika – ausgegeben, kommen schank- und gaststättenrechtliche Aspekte sowie Jugendschutz und Hygiene hinzu, bei Messen und Märkten sind eher gewerberechtliche Vorschriften tragend und gelegentlich spielt es noch eine Rolle, ob es sich bei der Veranstaltung um ein "Vergnügen" handeln soll oder nicht. Umfasst die Veranstaltung auch die Beherbergung, möglicherweise auch auf einem Campingplatz, so kann – je nach Bundesland - der Blick auf die Vorschriften zum Betrieb von Beherbergungsstätten oder Campingplätzen hilfreich sein.

Nicht unwesentlich ist der Ort der Veranstaltung und ob mit der Veranstaltung auch öffentlicher Raum in Anspruch genommen wird. Umgreifen Veranstaltungen den öffentlichen Raum, so können straßen- und straßenverkehrsrechtliche Vorschriften z.B. die Notwendigkeit einer Sondernutzungserlaubnis bedingen. Viele Veranstaltungen finden in Versammlungsstätten statt, "die für die gleichzeitige Anwesenheit vieler Menschen bei Veranstaltungen, insbesondere erzieherischer, wirtschaftlicher, geselliger, kultureller, künstlerischer, politischer, sportlicher oder unterhaltender Art, bestimmt sind"[5] - das Theater, das Bürgerhaus, die Mehrzweckhalle, das Sportstadion sind typische Beispiele. Ist der Anwendungsbereich des jeweiligen Bundeslandes eröffnet, dann gilt für diese Locations das zugehörige Sonderbaurecht – in den meisten Bundesländern eine der Musterversammlungsstättenverordnung folgende Sonderbauvorschrift - mit gewissen Unterschieden in den verschiedenen Bundesländern.[6] Dies gilt allerdings in vielen Bundesländern nicht uneingeschränkt außerhalb baulicher Anlagen. Dann kommt die Anwendung des allgemeinen bundeslandspezifischen Bauordnungsrechts sowie der jeweiligen Vorschriften zum Bau und Betrieb von Fliegenden Bauten zum Tragen. Finden Veranstaltungen im Grünen statt, kommen Grünanlagen- und Umweltrecht und, wie oben schon aufgezeigt, möglicherweise auch die Vorschriften zum Betrieb von Campingplätzen zur Anwendung.

Daneben und ganz generell können örtlich deutlich differente Satzungen mit weitreichender Regelungstiefe zu den Themen Kommunale Nutzungen, Geschirr, Wiederverwertung sowie Ver- und Entsorgung eine bedeutende Stellung einnehmen.

Nach verschiedenen Anschlägen auf und Unglücken bei Großveranstaltungen hat die Frage nach der Sicherheit von Veranstaltungen eine größere mediale Aufmerksamkeit erhalten. Die Vermeidung von Unfällen z. B. aufgrund technischer Gegebenheiten ist bei größeren Veranstaltungen schon seit vielen Jahren ein fester Bestandteil der Planungen. Insbesondere aus dem Sonderbaurecht und dem Arbeitsschutz gibt es in dieser Hinsicht zahlreiche Vorschriften, die von technischen Fachkräften in aller Regel auch umfangreich umgesetzt werden. Auch im Bereich Crowd-Management hat sich insbesondere seit dem Love-Parade-Unglück viel getan. Der Umgang mit Gefährdungen von außen durch kriminelles, insbesondere terroristisches Verhalten ist einerseits geprägt von einer großen Ungewissheit hinsichtlich des Eintritts. Auf der anderen Seite können die Auswirkungen schnell extreme Ausmaße annehmen. Schutzmaßnahmen, wie sie aktuell zum Beispiel am Berliner Breitscheidplatz umgesetzt werden, sind einerseits sehr teuer und aufwendig. Andererseits schützen sie nur vor einer spezifischen Anschlagsvariante. Die Abgrenzung zwischen dem Verantwortungsbereich des Veranstalters und dem der Polizeibehörden (also des Staates) folgt aktuell auch innerhalb der juristischen Fachexperten keiner klare Linie. Im Laufe der kommenden Jahre wird – auch durch das ein oder andere Gerichtsurteil – zu klären sein, ob es die alleinige Verantwortung des Staates ist, Veranstaltungen vor terroristischer Bedrohung zu schützen, ob der Veranstalter an den entstehenden Kosten beteiligt werden kann oder ob sogar der Veranstalter eine eigene Verantwortung hat und selbst für Terrorschutz aufkommen muss. Letztlich bedarf es auch einer gesellschaftlichen Diskussion darüber, inwieweit terroristische Gefährdungen bei Veranstaltungen akzeptiert werden.

Weiter stellt sich die Frage, wer die Veranstaltung eigentlich veranstaltet und für welche Veranstaltung oder welche Veranstaltungsteile verantwortlich sein soll – damit verbunden ist dann die Frage, wer eigentlich Adressat einer möglichen Verfügung sein soll und welche Problemstellungen damit verbunden sind Nicht wenige Veranstaltungen werden von öffentlichen Trägern direkt veranstaltet. Das 1000-jährige Stadt-Jubiläum, der Weihnachtsmarkt, das Dorffest - hierbei tritt häufig die Kommune als Veranstalter auf und möglicherweise "genehmigt" sich die Kommune manch eine Veranstaltung selbst. Dann droht die Objektivität verloren zu gehen und politische Interessen können im Vordergrund stehen. Der Großteil der Veranstaltungen in Deutschland wird jedoch von Privatpersonen veranstaltet. Hierbei sind zunächst professionelle Veranstalter zu nennen. Dies sind häufig Unternehmen, deren Geschäftszweck gerade in der Durchführung der Veranstaltung an sich besteht. Musikfestivals, Messen, Märkte und Theater werden in der Regel von solchen privaten, professionellen Veranstaltern umgesetzt. Weiterhin gibt es die Unternehmen, die sich eigentlich anderen Dingen widmen und nur gelegentlich und neben ihrer gewöhnlichen Tätigkeit zum Beispiel Aktionärsversammlungen, Mitarbeiterversammlungen oder einfach nur ein Firmenjubiläum, einen Tag der offenen Tür o.ä. ausrichten. Schließlich wird ein nicht unwesentlicher Teil von den "privaten Privatpersonen" organisiert, z.B. das Vereinsfest oder ein paar Freunde, die ein kleines Open-Air-Festival oder ein geselliges Miteinander auf die Beine stellen.

Genauso bunt und vielfältig wie die deutsche Veranstaltungslandschaft, gestaltet sich also der Reigen möglicher Rechtsgrundlagen, die unter Umständen eine Genehmigungspflicht für verschiedene Veranstaltungsarten, Inhalte oder die Nutzungen verschiedener Orte mit sich bringt oder die Grundlage für verschiedene Auflagen schaffen.

Anwendung der Vorschriften durch die Verwaltung

Die ranghöchsten gesetzlichen Regelungen befinden sich im Grundgesetz. Dort sind die Grundrechte der Bürger wie auch die Bedingungen, unter welchen der Staat in diese eingreifen darf, geregelt. Für das Thema Veranstaltungen sind relevant die Allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, die Kunstfreiheit nach Art. 5 GG und das Grundrecht auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Jeder Veranstalter kann sich also auf diese Grundrechte berufen, wenn er eine Veranstaltung durchführen möchte. Eine Einschränkung dieser Freiheiten – und sei es nur durch eine Anzeigepflicht oder das Erfordernis einer Genehmigung – ist nur zulässig, wenn gewichtige andere Gründe dies rechtfertigen. Der Staat hat – ebenfalls nach dem Grundgesetz – die Aufgabe, die Bürger in Deutschland zu schützen. Viele Veranstaltungen bergen Gefahren, deren notwendige Minderung ein Einschreiten des Staates begründen und rechtfertigen kann.

Wie bereits dargestellt, stellt jedes belastende, also mit einer Forderung zu einer bestimmten Verhaltensweise usw. verbundene, staatliche Handeln eine Einschränkung von Grundrechten dar. Diese Einschränkung darf nur durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen (Art 19 I GG) und die vollziehende Gewalt, also die Verwaltung, muss sich dabei an Recht und Gesetz halten (Art. 20 III GG). Die Verwaltung braucht also für ihr belastendes Handeln eine Rechtsgrundlage und muss das ihr darin möglicherweise eingeräumte Ermessen auch korrekt ausüben. In jedem Fall müssen die Maßnahmen, die von einer Behörde angeordnet werden, drei Voraussetzungen erfüllen: Sie müssen erstens geeignet sein, den angestrebten Zweck zu erreichen (z.B. die Gefahr im notwendigen Umfang verringern), zweitens müssen sie erforderlich sein, es darf also kein milderes Mittel zur Zielerreichung geben und drittens müssen sie im konkreten Fall angemessen sein, die Interessen des Verpflichteten dürfen also nicht übermäßig belastet sein. Im Einzelfall wird man hier oft diskutieren können oder wie die Juristen sagen: Es kommt darauf an…

Zum Beispiel darf die zuständige Behörde ein Sicherheitskonzept nur dann einfordern, wenn ein Gesetz dies erlaubt. Ausdrücklich ist dies in § 43 MVStättV geregelt. Ist aber die MVStättV nicht anwendbar, so fehlt es an weiteren konkreten Rechtsgrundlagen. Eine Rechtsgrundlage könnte sich aber aus den verschiedenen sog. Generalklauseln ergeben, die sich in verschiedenen Gesetzen finden (z.B. polizeiliche Generalklauseln im Polizei- und Ordnungsrecht oder für das Straßenverkehrsrecht in der Straßenverkehrsordnung). Allen gemein ist, dass die Behörden bei Vorliegen der Voraussetzungen "die erforderlichen Maßnahmen" anordnen können - das kann im Einzelfall auch ein Sicherheitskonzept sein. Aber Achtung: bei anderen Rechtsgrundlagen sind häufig auch andere Behörden zuständig.

Inwieweit dabei eine ganz konkrete Gefährdungslage vorliegen muss oder, ob die Vorwegnahme einer Gefahr im Rahmen einer Prognoseentscheidung ausreichen soll, ist für den Bereich der Veranstaltungsauflagen je nach Bundesland unterschiedlich genau geregelt und teilweise auch umstritten; ebenso wie die Überlegung, welche Rechtsgrundlage wie weit "ausgenutzt" werden darf und welche Auflagen mit welcher Rechtsgrundlage verbunden werden dürfen.

Eigenverantwortung des Veranstalters

Unabhängig von der Frage, ob eine Behörde bestimmte Maßnahmen zur Gewährleistung oder Aufrechterhaltung der Veranstaltungssicherheit einfordern darf, muss ein Veranstalter oder seine  beauftragten Personen immer auch selbst abwägen, ob er aus einer bestehenden vertraglichen oder gesetzlichen Pflicht sowie Organisations- und Verkehrssicherungspflicht gegenüber den Veranstaltungsteilnehmern zu entsprechenden Maßnahmen verpflichtet ist. Denn nach den Grundsätzen des Bundesgerichtshofs ist derjenige, der den Veranstaltungsbetrieb (die Gefahrenquelle) eröffnet oder beherrscht, zu allen Maßnahmen verpflichtet, die notwendig und zumutbar sind, um die Gefährdung anderer zu verhindern. Im Einzelfall können diese Pflichten die gesetzlichen oder behördlichen Auflagen deutlich übersteigen.

Wie nun damit umgehen?

Zuständigkeiten und anwendbare Vorschriften sind meist nicht von vornherein klar und auch, wenn Veranstaltungen per se und generell keine allgemeine Genehmigung erfordern, so sind doch oft und gleichzeitig die Tatbestände verschiedener Vorschriften erfüllt, die die Genehmigung einzelner Aspekte einer Veranstaltung erfordern oder Auflagen ermöglichen – damit erscheint der Lauf "von Pontius zu Pilatus" unumgänglich. Doch muss das wirklich sein?

Nicht wirklich. Einige Ideen, wie Verantwortliche in Ämtern, bei Behörden und Einsatzorganisationen sowie auf Seiten der Veranstalter besser mit dem Paragraphendschungel umgehen können:

  • Schon frühzeitig in der Veranstaltungsorganisation sollten alle öffentlichen Stellen eingebunden werden, die mit der Veranstaltung zu tun haben könnten. Das kann individuell mit den jeweiligen Ämtern oder z.B. in einer Sitzung mit allen Vertretern gemeinsam erfolgen. So kommt es zu keinen "Überraschungen" und alle Beteiligten haben die Chance, formelle, sachliche und tatsächliche Belange zu formulieren. Im Optimalfall einigen sich die Behörden auf eine sog. "federführende Stelle".
  • Sind für eine Veranstaltungsdurchführung Anträge notwendig, so sollten diese frühzeitig gestellt werden, damit die jeweils zuständigen Behörden bestehende Fristen und ggf. notwendige Beteiligungen berücksichtigen können – insbesondere bauordnungsrechtliche Verfahren sind fristentückisch und ggf. auch sehr umfangreich.
  • In einem strukturierten Verfahren sollte die formale verwaltungsrechtliche Seite mit den privatrechtlichen Aspekten in Einklang gebracht werden, an dessen Ende dann eine entsprechende behördliche Verfügung steht. Diese kann durch die Formulierung eines abgestimmten Pflichtenheftes, in welchem die Meilensteine des Verfahrens, die notwendigen einzureichenden Unterlagen und die möglichen Inhalte von Verfügungen vorbereitet werden.
  • Sind Zwischenschritte notwendig, können seitens der Behörde zur Sicherung von Arbeitsergebnissen auch Zwischenverfügungen erlassen werden, die dann den Verfahrenslauf sichern, aber auch Rechtssicherheit für die Beteiligten bieten.
  • Mit einer Verfügung verbundene Bedingungen und Auflagen sollten immer so früh formuliert werden, dass sich die "Belasteten" auf eine Umsetzung einstellen können.
  • Natürlich können behördliche Verfügungen auch Gegenstand von Rechtsmitteln sein. Aber der Rechtsweg, also die Überprüfung einer Auflage durch die Verwaltungsgerichte, dürfte allem rechtsidealistischen Denken zum Trotz nur in wenigen Fällen das Mittel der Wahl sein. Schneller und kostengünstiger ist es, der Behörde aufzuzeigen, dass der Veranstalter schon von sich aus auf eine sichere Veranstaltung bedacht ist und darzustellen, warum die geplanten Maßnahmen ausreichen – mit guten und fachlich fundierten Argumenten lassen sich viele Behördenmitarbeiter und -verantwortliche überzeugen, den Weg gemeinsam zu gehen.
  • Gesetzliche und behördliche Anforderungen müssen sich nicht zwingend mit den privatrechtlichen Anforderungen einer Veranstaltungsplanung und Durchführung decken – denken Sie also stets auch daran: Sicher Handeln, weil man will, nicht weil man muss…

 

Die Gastautoren: Daniel Schlatter, Timm Zahl & Holger Kuhnt

Die Rechtsanwaltspartnerschaft Schlatter-Zahl-Kuhnt ist spezialisiert auf Veranstaltungsrecht und Sicherheitskonzeptionen für Veranstaltungen.

Fragen an unsere Gastautoren? kanzlei@schlatter-zahl-kuhnt.de
                                              www.schlatter-zahl-kuhnt.de

 

[1] de.wikipedia.org/wiki/Veranstaltung abgerufen am 28.11.2019
[2] BVerfG NVwZ 2011, 422, 423; BVerfG NJW 2011, 1201, 1204
[3] Ausnahmen von diesem Grundsatz gelten in Bayern und Thüringen; dort gibt es gesetzliche Regelungen für die Anzeige- und Genehmigungspflicht von öffentlichen Veranstaltungen (siehe Infokasten)
[4] innerhalb einer Woche
[5] MVStättV 2014, § 2 Abs. 1
[6] Die genauen Anwendungsbereiche der jeweiligen landesrechtlichen Regelungen unterscheiden sich; das soll aber nicht Gegenstand dieses Artikels sein.


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